Üst Düzey Yönetici Belgesi
Siyaset Bilimi Siyaset Bilimi Hakkında Herşey!İncele

Osmanlı Dönemi Kamu Personel Yönetim Şekli

Osmanlı Dönemi Kamu Personel Yönetim Şekli Nasıldı?

Osmanlı imparatorluğunda konulan ilk yasa Kanunname-i Osmani veya diğer adıyla Kanun-ı Kadim’dir. Devletin cezalandırma, yönetim ve maliye alanlarında şer’i hukuka uygun olmak şartıyla padişah tarafından koyduğu yasa olarak bilinir. Osmanlı Devletinde personel dört şekilde sınıflandırılmıştır:

  1. İlmiye (hukukçu, din adamları, bilim adamları)
  2. Kalemiye (idarede görevli memurlar)
  3. Mülkiye (bürokrat)
  4. Seyfiye (askeri sınıf)

Devlet işlerinin ancak belirli bir eğitim ve terbiyeden geçirilmiş bulunan, bilgili ve tecrübeli memurlarla yerine getirilebileceği öngörülmüş, bu nedenle de memurların seçilmelerine ve yetiştirilmelerine büyük önem verilmiştir (Özdemir, 2001: 98-113). Merkeziyetçi anlayışa göre bu yapılanma sisteminde gerileme dönemine kadar fazla sıkıntı yaşanmamıştır.

Osmanlı Devletinde toprağa dayalı tımar sisteminin getirdiği yapılanma görülmektedir. Osmanlı’daki toprak sistemi hem elit bir sınıfı ortaya çıkarmış hem de, gerek halk üzerinde gerekse devlet otoritesi üzerinde büyük güçler ve yaptırımlar sağlamıştır (Karpat, 2000, s.120). Devletin siyasi ve idari yapılanması merkezi idareye bağlı bu sistem üzerine kurulmuştur. İlk başlarda gayet güzel işleyen bu sistem merkezi idarenin zayıflamasıysa hızla bozulmaya başlamıştır. Gerileme döneminde Osmanlının bürokratik yapısı da değişim yaşamıştır. Merkezi yönetim, toprakları dolayısıyla da gelirleri azaldığı için doğrudan vergileme sistemi terk edilmiş, iltizam sistemine geçilmiştir. Bununla birlikte bürokrat eğitimi de zayıflamış ve gücü azalmıştır.

Eşraf ve ayan olarak bilinen yerel seçkinler grubu siyasal güç üzerinde etkinliğini arttırmıştır. İltizam devlete ait bir gelirin ihale yoluyla şahıslara verilmesidir. 16. yüzyıldan sonra yaygınlaşmaya başlayan bu sistemde devlete ait bir gelir genellikle 3 yıllık bir süre için açık artırmaya çıkarılır, en yüksek bedeli verene devredilirdi. Bu ihaleyi kazanan kişiye MÜLTEZİM denirdi. Mültezimlere de dirlik sahiplerine verilen hakların aynısı tanınmıştı. Bu sistemin en büyük avantajı merkezi idarenin nakit para ihtiyacını karşılamasıdır. Ancak dezavantaj olarak halkın üzerine aşırı vergi yükü binmiş ve toprak el değiştirmeye başlamış, bölgedeki ayanlar gittikçe güç kazanarak merkezi idarenin zayıflamasından faydalanarak daha fazla haklar elde etmişlerdir. Elde edilen gücün yetmemesi merkezi yönetime karşı isyanların çıkmasına neden olmuştur. Ayanların besledikleri askerler ise yeterli parayı alamadıklarında halkı soyarak dağ eşkıyalığı yapmaya başlamışlardır.

XVIII. yüzyılda sancak yönetimleri yer almaktaydı. Tımar sisteminden iltizam sistemine geçilmesiyle vezir rütbesine sahip kişiler çoğaldı, ancak bunlara uygun görevler bulunamıyordu. Vali olması gereken fakat boş eyalet bulunamadığı için ataması yapılamayanlara birkaç eyaletin geliri arpalık olarak dağıtılmaya başlandı. Bu yolla sancaklar, vekillerin ve güçlü beylerin yönetimi altında idare edilmeye başlandı (Ökmen, 2007, s.1). Yaşanan ekonomik ve idari sorunlara çözüm Avrupa’da ve batılılaşmada aranmaya başlandı. Bu yolla merkezi idarenin tekrar güçlendirilmesi düşünülmüştür. Ancak uygulamaya çalışılan hareketler bir fayda sağlamamıştır.

1.1 Yönetimde Modernleşme Çalışmaları: İdari ve ekonomik alanda yaşanan olumsuzlukların artması ile III. Selim bazı yenilik hareketlerine başlar ve II. Mahmut döneminde bu hareketler gittikçe artar. Osmanlı’da yeni bir yönetim anlayışına gidilerek artık merkeziyetçi yönetim anlayışından âdemi merkeziyetçi bürokratik yapılanmaya geçilmesi konusunda bakış açısı yakalanmaya çalışılıyordu. Tanzimat’ın ilanından önce şimdiki anlamıyla anayasal düzenlemeler olmadığı için, bu yönetim birimlerinin ilk anayasal kaynağını Tanzimat dönemi reformları teşkil eder (Parlak, 2007, s.1). Reformların yapılabilmesi için öncelikle mali kaynağa ihtiyaç vardı. Ancak gelirlerin tespiti ve toplanabilmesi için de mali sistemin yeniden düzenlenmesi gerekiyordu. Bu maksatla, Tanzimat fermanı iltizam sistemi yerine muntazam bir vergilendirme sistemi öneriyordu (Ökmen, 2007, s.1).

1.2 1839 Gülhane Hattı Hümayunu (Tanzimat Fermanı) : Osmanlı devleti batılı ülkelerdeki milliyetçilik, sanayileşme ve ulus devlet söylemlerinin etkisiyle, varlığının devamlılığı için kapsamlı ve köklü değişiklikler yapmak zorunda kalmıştı. Bu amaçla, II. Mahmut’un hazırlığına başladığı Tanzimat Fermanı, 1839 yılında Mustafa Reşit Paşa’nın Gülhane Hattı Hümayununu okumasıyla vuku bulmuştur (Sencer, 1984, s.46). Osmanlı İmparatorluğunda merkez, Gülhane Hattı Hümayununa kadar yetkilerini asla paylaşmaya yanaşmamıştır. Gülhane hattı Hümayunu ile merkez, yetkilerini taşra ile paylaşmaya razı olmak zorunda kalmıştır. Eyalet sistemini temel alan taşra örgütlenmesi, yerini Fransa’dan örnek alınan vilayet sistemine bırakacaktır. Bu anayasal hareket Osmanlı’nın ilk kez yönetsel alandaki yeniden düzenleme gereksinimi sonucu başlamış ve Devletin siyasal-bürokratik kurumlarının değişimi için önemli bir adımdır (Parlak, 2007, s.1). Çareyi Avrupa’da arayan bu gelişimler ilerde ilk Anayasanın yürürlüğe girmesine neden olacaktır. Tanzimat ile gelenekçi ve şeriatçı devlet anlayışından çok fazla ödün vermeden, devlet telakkisinde ve idari görüntüde modern kavramlar getirilmiş, idare yeniden düzenlenmeye çalışılmıştır (İnalcık, 1996, s.359). Tanzimat’ın getirdiği bir başka yenilik ise bazı belge türlerinin tarihlendirilmesidir. Yazılı belgelerde hem şekil yönünden değişikliğe gidilmiş hem de kullanılan dil sadeleştirilmiştir. Osmanlı Devletinin gelişen dünya düzenine ayak uydurmak, topraklarını korumak, ekonomik sorunlarını çözebilmek ve güçlü bir ordu kurabilmek amacıyla başlattığı bu hareketler ilerde Cumhuriyet Türkiye’sinin kamu personel yönetiminin temelini oluşturmuştur.

İltizamın yerini Bab-ı Alinin taşraya tayin ettiği muhassıllar aldı. Taşrada muhassıllara mali düzeni sağlamada yardımcı olacak muhassıllık meclisleri kuruldu. Eyaletlerde bu görevi valiler yerine getirmekteydi. Beklenen verim alınamadığından zamanla bu sistem kaldırıldı, meclisler kapatıldı ve yerini memleket meclisleri aldı. Sancaklarda meclis başkanı kaymakam, vilayetlerde ise valilerdi. Bu yapılanmanın 1842-1849 yılları arasında Tanzimat’ın taşra örgütlenmesinde önemli etkileri olmuştur (Çadırcı, 1993, s.4).

Merkeziyetçilik ve bürokratikleşme, Tanzimat dönemi yönetiminin temel özelliğini oluşturması ile birlikte uygulamada çeşitli sıkıntılara yol açmıştır (Eryılmaz, 1992, s.12). Osmanlı Devleti gibi köklü bir devletin geleneklerinden ve dinden kaynaklanan bakış açısı uygulamaya konulan hareketlerin uygulamada olan sistemle çatışma yaşanmasını geciktirmemiştir. Merkezi hükümet sanayi, askeri, eğitim, sosyal ve siyasal her alanda kontrolü elinde tutmaya devam etmek çabasındadır. Osmanlı idari yapısında ihtiyaçtan kaynaklanan düzenlemeler sisteme katkı sağlarken, dışarıdan herhangi bir derin inceleme ve adaptasyon çalışması yapılmadan uygulamaya konulan değişiklikler otokratik yapıyla çatışmak durumunda kalmıştır. Batı’da toplumdan kaynaklanan ihtiyaçların devlet yönetimine empoze edilmesiyle tabandan başlayan değişim hareketleri, Osmanlı’da Tanzimat’la beraber biz senin için böyle daha uygun gördük anlayışıyla tavandan tabana empoze edilmeye çalışılmıştır. Ancak bu yaklaşımın temelinde de batıdaki okumuş aydın kitlenin yerine Osmanlı Devletinde hem yeterli aydının olmayışı hem de çağın gerisinde kalmanın getirdiği sorunları görenlerin yine devletin üst kademesinde görev alanların olması yatmaktadır. Bu nedenle yapılan reformist hareketlerin arkasında halk desteği ya hiç yoktur ya da sınırlı olmuştur.

Batılı ülkeler tarzında merkezi ve taşra örgütlenmesi anlayışına geçişin ilk tecrübesi ve örneğini teşkil eden Tanzimat ile devlet sadece vergi toplama, adalet dağıtma ve asker besleme, merkezli olmaktan çıkmış, eğitim, sağlık, ekonomi ve bayındırlık işlerini de ifa etmeye başlamıştır (Acun, 1999, s.158). Bu değişimlerin en önemli aracı da bürokrasi olmuştur. Bürokrasi toplumu yönlendirme aracı olarak yeni kurallar uygulamaya konulmasını gerektirmiştir (Ökmen, 2007, s.8). Çünkü merkezi yönetimi güçlendirme girişimleri ile merkeziyetçilik artmış ancak, merkezi erk padişahta değil de, reformlara öncülük eden bürokratlarda yoğunlaşmıştır (Mardin, 1996, s.126). Bürokratların bu şekilde güçlenmesi aynı zamanda zenginleşmeleri, toplumdan kopuk kalmalarına neden olmuştur. Aynı sıkıntıyı Türkiye Cumhuriyeti ’de yaşayacaktır.

Bürokratik anlamda bir başka kırılma noktası 1864 Vilayet Nizamnamesidir. Avrupalı devletlerin Osmanlı sınırları içinde yer alan Hıristiyan toplulukların yaşam koşullarının bozukluğu iddialarının önüne geçmek üzere yürürlüğe konulmuştur (Parlak, 2007, s.2). Görüldüğü gibi bu düzenleme de dış baskılar nedeniyle hazırlanmıştır. Bu Nizamname ile illerin, güvenlik, idare maliye ve politik işlerinin kanunlara göre yürütülmesinden padişahın atadığı valiler sorumlu tayin edilmiştir. Vali devletin emirlerini uygulayan ve vilayetin iç işlerini yürüten bir memur statüsündedir. Ayrıca il yönetiminde, defterdar, mektupçu, umumu hariciye memuru, umumu nafia (bayındırlık) memuru, umumu ziraiye ve ticariye memuru da bulunacaktı. Valinin idaresinde il meclisleri kurulacak, bu mecliste, Şer-i hükümler müfettişi, defterdar ile, ikisi Müslim ikisi gayrimüslim halktan temsilciler yer alacaktı (Eryılmaz, 1997, s.47). Buradan da anlaşılacağı gibi Cumhuriyetin ilk yıllarında hatta günümüze kadar uzanan idari yapıda yapılan değişiklikler Osmanlı Devleti zamanında şekil bulmaya başlamıştır. Vilayet Nizamnamesi ile eski eyaletlerin yerine; sancak, kaza ve nahiyelerden oluşan vilayetler kurulmuştur. Vilayetlerde valiler, sancaklarda mutasarrıflar, kazalarda da kaymakamların başkanlık ettiği meclisler oluşturularak yerel yönetim birimlerine geçilmeye başlanmıştı. Ayrıca her ilde bir yerel yönetim birimi özelliği taşıyan il özel idareleri kurulması planlanmıştır (Gül ve Özgür, 2004, s.181). Neredeyse günümüz idari yapısına benzeyen bu yapılanma gene merkezi yönetime dayanmaktaydı.

Osmanlı’da adem-i merkezileşme yolunda ilk belediye 1855‟te İstanbul’da kurulmuş ve yönetimine padişahın atadığı şehremini (Belediye Başkanı) ile 12 kişiden oluşan şehir meclisi oluşturulmuştur. Daha sonra uygulama, tüm İstanbul’u kapsayacak şekilde Dersaadet Belediye yasası ile genişletilerek, semt ve şehir ölçekli yapılanmaya gidilmiştir. 1912 tarihli Dersaadet Belediyesi Hakkında Geçici Yasa ile İstanbul Belediyesi yönetimi merkezileştirilmiş, belediye dairelerinin yerini, belediye şubeleri, belediye meclislerinin yerini de encümenler almıştır (Gül, 2005, s.182).

(3) 1871 İdare-i Umumiye-i Vilayet Nizamnamesi ve Vilayet Belediye Kanunları: 1871 yılında yeniden bir düzenlemeye gidilerek Nahiyelerin kurulmasına karar verilir. Artık yeni düzenlemeye göre vilayet, sancak, kaza, nahiye ve köy şeklinde yapılanmaya gidilmiştir. Bu düzenlemede de gene merkeziyetçiliği yoğun olarak görmekteyiz çünkü bu yönetim şeklinde bütün yöneticiler merkezden atanmaktadır.

1876’da yürürlüğe giren Vilayet Belediye Yasası ile her kent ve kasabada belediye kurulması, belediye meclislerinin seçimle iş başına gelmesi ve belediye başkanlarının meclis üyeleri arasından, hükümet tarafından atanması öngörülmüştür (Ortaylı, 1985, s. 60-62). İlginç olan nahiyelerin Cumhuriyet döneminde de uzun yıllar varlığını sürdürmesi ve 1871-1876 dönemi yapılan kanunların Cumhuriyet döneminde de küçük değişiklikler haricinde mevcudiyetlerini korumasıdır. Merkezci yönetim anlayışının uygulanmasına yönelik “yetki genişliği” 1852’de çıkan bir fermanla, tüm askeri ve sivil memurları valiye bağlanmış, bunların, eylem, atama ve görevden alınmaları da valinin vesayetine verilmiş ve böylelikle merkezi yönetim anlayışını yerleştiren 1864 ve 1871 Nizamnameleri de bu durumu pekiştirmiştir. Sonuçta bu günkü il yönetimi mevzuatının temeli oluşturulmuştur (Şaylan, 1976, s.27).

(4) 1876 Birinci Meşrutiyet Anayasası: 1876 Anayasası (Kanun-i Esasi) ile il yönetimlerine yönelik düzenlemelere gidilmiştir. Osmanlı devletinin ilk Anayasası özelliği olan bu metinde yönetimde yetki genişliğine gidilmekteydi. Anayasada yetki genişliği (tevsi-i mezuniyet) ve görevlerin ayrımı (tefrik-i vezaif) kuralı (md.108) yerini bulmuştur. Devletin son döneminde merkeziyetçilik anlayışının illerde yetki genişliği ilkesine, il özel idareleri ve belediyelerde de görev ayrımı ilkesine uygun olarak yerine getirildiği görülmektedir (Kili ve Gözübüyük, 2000, s.131). Valilerin yetkileri Anayasaya dayanarak genişliyor ve görevleri belirlenerek merkeziyetçi yapıdan uzaklaşma durumu ortaya çıkıyordu. Kanun-i Esasi sadece ilk anayasa olması açısından değil aynı zamanda Türk bürokrasi tarihi açısından da önemli bir yere sahiptir. 1876 Anayasası her ne kadar Adem-i merkeziyetçi bir yapı arz etse de II. Abdülhamid’in otoriter kişiliğinde uygulama şansı bulamamış, akabinde de tarihe 93 harbi olarak geçen Rus harbi bahanesiyle yürürlükten kaldırılmıştır. II. Meşrutiyete kadar yasal anlamda yetki genişliği kavramı altında adem-i merkeziyetçi taşra yönetimi gündeme getirilmiş ancak uygulamada merkeziyetçi bir il (merkez-taşra) örgütlenmesi görülmüştür (Parlak, 2007, s.4). Bunun nedenini şuna bağlamak gerekir: zaten dağılma süreci yaşayan İmparatorlukta merkeziyetçilikten ayrılmanın dağılma sürecini arttıracağı düşüncesinin genel kabul görmesinin yatmasıdır. Bu nedenle anayasanın verdiği yerindelik kavramı pratikte uygulanamamıştır. Hatta seçilmiş yöneticiler bile merkeze bağlılığa devam etmişlerdir. Tanzimat’tan Meşrutiyet’e kadar olan dönem; halkın girişim kabiliyetini ve inisiyatifini yok ederek, onun yerine bürokrasiyi getirmiş ve her şeyi bürokrasiye, devlete ve başkente havale etmesi süreci ve anlayışı dönemidir. Yazıcıoğlu, 1995, s.39). Burada zaten halktan gelen bir değişim isteği söz konusu değildir. Meydana çıkan yapı kendi içinde halktan kopuk bir yönetici sınıfı oluşmasına neden olur. Önemli bir nokta da batıdaki devlet halk içindir anlayışının Cumhuriyet döneminde bile halk devlet içindir kavramının yerini alamadığını görmekteyiz. Bunun temelinde de bürokratların halktan soyutlanarak merkezle olan bağlantıları sayesinde, yani merkezden güç alarak daha da bürokratikleştiklerini gördüğümüzü söyleyebiliriz. II. Abdülhamit’in Sadrazamlarından Sait Paşa Osmanlı İmparatorluğu’nun içinde bulunduğu şartların ve ihtiva ettiği çeşitli kavimlerin göz önünde tutularak çevrecilik (ademi merkeziyet) usulünün kabul edilmesine taraftar olduğunu, fakat Abdülhamit II.’nin buna yanaşmadığını ifade etmektedir. Sait Paşa’nın Hatıratı, c. I., s. 208

II. Abdülhamit o derece merkezciydi ki valileri bile Dahiliye Nazırına sormadan atar, doğrudan kendisi ile yazışmaları için özel şifreler verirdi. Sait Paşa’nın Hatıratı, c. II., s. 15 Valilere merkeze sormadan hiçbir harcama yetkisi verilmemişti. Bu izinlerin alınması çoğu Zaman uzun sürdüğü için bazı yerlerde mal müdürlüklerine müracaat eden subaylar bu paraları zorla almaktaydı. Hilmi Bayur, Kamil Paşa, s. 189-190 II.

Abdülhamit devrinde merkeziyetçiliğin nedenlerinden biri olarak Abdülhamit’in Halifeliği İmparatorlukta din birliğinin muhafazası için olduğu kadar dünya Müslüman birliğini kurmak için de temel olarak kabul etmektedir. E. Ziya Karal, Osmanlı Tarihi VIII., s 546 . Her ne kadar memurluğun bir meslek haline gelmesi yolundaki çalışmalara II. Mahmut zamanında başlansa bile II. Abdülhamit’in ilk yıllarına kadar memurluk tam anlamıyla bir meslek olamamıştır. Bu nedenlerle memurluk Kanun-i Esasi’de ana prensiplere bağlanmıştı. E. Z. Karal, Osmanlı Tarihi, İstibdat Devri Müesseseleri, s. 333

II. MEŞRUTİYET

İttihat ve Terrakki Cemiyeti düşüncelerini yaymakta özellikle bir zamandan beri büyük bir siyasi bunalım merkezi haline gelmiş olan Balkanlar’da etkili olmuştur. Rifat Uçarol, Siyasi Tarih., sekizinci baskı., s. 463. İttihat ve Terrakki üyesi subayların Makedonya’da isyan etmeleri ve isyanların bastırılamaması üzerine II. Abdülhamit tarafından 23 Temmuz 1908’de II. Meşrutiyet ilan edilmek zorunda kalınır. Böylece ilk kez çok partili siyasi hayata geçilir ve padişahın yetkileri kısıtlanır. Zaten kısa bir süre sonra İttihat ve Terakkiciler Bab-ı Ali baskınıyla iktidara el koyarak ülkeyi tek elden yönetmeye başlarlar. Artık Osmanlı Devletinin yönetimi bürokrasinin eline geçmiştir. Ancak bürokratların arkasında yeterli halk desteği yoktur. Bir müddet Adem-i merkeziyetçiliği istiyorlarmış gibi davranmışlarsa da Merkeziyetçi düşünce anlayışları ile devletin her alanda etkin olmasını sağlamaya önce gizli gizli sonra alenen çalışıyorlardı. İttihatçılar, Cumhuriyetin kuruluşunda da etkin bir rol üstlenmişlerdir. Atatürk’ün yakın çevresi çoğunlukla ittihatçı dönemin askeri bürokratlarından oluşmaktadır. Bu nedenle Cumhuriyetin siyasi, idari, kurumsal, sosyal ve ekonomik yapılanmasında önemli etkileri olmuştur (Toprak, 1995, s.7). Aydın kesimin azlığı nedeniyle kadro sıkıntısının yaşanması İttihatçıları bu sefer M. Kemal Atatürk’ün yadsınamayacağı bir şekilde yanına almasına neden olur. İzmir suikastına kadar olan süreçte İttihatçılar varlıklarını sürdürmeyi başarırlar.

1913 İdare-i Umumiye-i Vilayet Kanun-u Muvakkatı: II. Meşrutiyet’in çıkarttığı kanunlardan biri de 1913 tarihli yukarıdaki kanundur. İlk anayasada yer alan il özel idareleri 1913 tarihli bu yasa ile oldukça geliştirilmiş ve Osmanlı anlayışına göre de önemli yetkilere sahip olmuşlardır. 1913 geçici yasası ile il özel idareleri, o ilin seçmenlerince seçilerek seçimle iş başına gelen çağdaş bir yerelleşme yapısına kavuşmuştur. Böylelikle bugün bile merkezi hükümetlerin gerçekleştirdiği çoğu hizmet il genel meclisi aracılığıyla il özel idarelerine verilmiştir. Geçici yasa ile il yönetimi, ilin genel ve özel yönetimi olarak ikiye ayrılmaktadır. İlin genel yönetimi valiye bağlı olarak çalışan, vali yardımcıları, şube müdürleri, maarif müdürü, ziraat müdürü vb. ile seçimle işbaşına gelen vilayet idare meclisi üyelerinden oluşmaktaydı. İlin özel yönetimi ise, bir yerel yönetim örneği sergileyerek ilin yerel düzeydeki hizmetlerinin yetki ve sorumluluğunu almıştır. Günümüzdeki il özel idare yapısı bile esaslarını 1913 tarihli geçici yasadan almaktadır (Parlak, 2007, s.5). Osmanlı Devletinin yıkılışına kadar geçen süre içinde kamu personel yönetiminin kanunlarla oluşturulduğunu ve memuriyetin bir meslek olarak bürokraside yerini aldığını görmekteyiz. II. Mahmut’la başlayan bu yönetim şeklinin ufak değişikliklerle Cumhuriyete kadar uzandığını belirledik. II. Meşrutiyet’in Padişah Vahdeddin tarafından 11 Nisan 1920’de kaldırılmasından Cumhuriyetin kuruluşuna kadar geçen süre içinde memurların statülerinde ve taşra yönetiminde bir değişiklik olmadan bürokratik mekanizma devam etmiştir.